2000年,我国进入人口老龄化社会。党中央、国务院高度重视老龄工作,将积极应对人口老龄化纳入国家战略。目前4000万失能老人的照护需求迫切,失能人员长期护理保障已成为亟待解决的社会性问题。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出稳步建立长期护理保险制度,长期护理保险可有效衔接老年人群的医疗和养老问题。2016年起,上海市、重庆市等15市2省先行开展长期护理保险试点。2020年9月,国务院出台《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》,第二批城市开始试点。截至目前,超过60个城市试点长期护理保险制度。
日前,中宏观察员、中国国际经济交流中心产业规划部研究员张瑾就相关话题接受本网专访。
中宏网记者:您对未来的改革方向和政策建议有何思考和前瞻?
张瑾:目前,我国正处在完善应对人口老龄化政策难得的窗口期。必须坚定不移地扩大长期护理保险制度试点,积极探索符合国情、体现中国特色的制度模式和政策框架。考虑到现在的经济下行压力,下一步长期护理保险试点工作,应本着扎实稳步推进的总基调,逐步扩大试点。着眼于建立独立的长期护理保险制度,在现有政策框架下继续完善,不断总结经验;重点完善筹资、待遇政策体系;建立统一的护理需求认定和等级评定等标准体系;完善服务质量评价、定点机构协议管理和费用结算等办法;深化管理服务规范和运行机制。
(一)探索建立独立的和责任共担、权利义务对等的多元筹资机制
我国长期护理保险应是社会保障制度框架中的一个独立险种。应按照权利义务对等、社会互助共济、各方共担责任的原则,探索建立可持续独立筹资机制,由个人、用人单位和财政合理分担责任,保证制度未来长期可持续。试点阶段,做到当期基金收支平衡,略有结余,控制筹资标准上限。
第一,筹资责任主体由政府、用人单位和个人三方构成。坚持社会保险互助共济的原则,个人、用人单位和政府均应承担筹资责任。政府作为制度发起人,是筹资责任主体之一;企业作为人力资本的使用者和受益者,有义务负担一定的缴费责任;个人作为制度的直接受益者,承担相应的缴费义务。在扩大试点期间,继续探索多元化筹资模式,建立基本医保基金统筹结余资金划转、基本医保个人账户出资和财政补助为主的筹资机制,辅以公益慈善基金、社会捐助、福利彩票收入等筹资方式。
第二,探索调整医保费率结构建立独立筹资制度。目前试点城市中,90%以上的资金来自医保基金,5%来自个人,约3%来自财政。可以通过优化医保现有统账结构和费率,将一定比例的医疗保险缴费划转为独立的长期护理保险缴费,将长期护理保险与基本医疗保险分开,按照独立险种进行制度设计,使筹资、经办、监管等环节自成体系,实现长期护理保险保费的独立筹集,形成独立运行体系。
第三,积极探索利于制度可持续多种筹资模式。从三方缴费机制上来看,试点城市采取了定额筹资、比例筹资、混合筹资三种形式。这三种方式从效率上看,比例筹资和混合筹资更具有长远优势。未来人口老龄化高峰到来对长期护理保险制度财务可持续性将产生较大冲击。因此,扩大试点阶段,长期护理保险筹资机制仍应选择部分积累制的模式,筹集的资金以现收现付形式用于支付当期长期护理费用外,应预留出一部分用于积累。从国际经验来看,跟随基本医疗保险,筹资标准按照医保缴费基数的一定比例进行筹资,更便于未来制度的统一。
(二)运用市场机制引导带动护理服务和康复辅具等相关产业发展
在扩大试点时,政府应引导社会各方力量共同参与长期护理保险制度建设,运用市场化机制拉动社会资本投入,带动产业发展。探索政府主导、社商合作、市场培育的经办方式,委托覆盖面广、信誉良好的商业保险机构参与经办管理,发挥第三方机构的优势。政府主管部门不参与具体事务性的工作。通过长期护理保险制度搭建的资源共享平台,有效释放照护服务市场潜在需求,在广阔市场前景吸引下,通过政府购买服务方式,拉动社会资本投资设立照护服务机构,在失能评估、业务经办、照护服务、职业技能培训等方面提供大量就业岗位,有效吸收城镇化就业人员和产业结构调整中再就业人员,促进医养护机构的深度融合。支持医疗机构、照护机构、社区照料中心等开展助老辅具租赁业务,在长期护理保险服务项目包中列入辅具租赁,促进我国辅具产品向智能化、网络化、个性化发展。
(三)完善不同部门涉老资金政策衔接
目前,未能有效将养老服务补贴、高龄补贴、老年残疾人补贴等财政投入的涉老多种津贴进行有效整合,应发挥长期护理保险制度平台优势,实现集约财政资源提高资金使用效率的目的。在各类涉老资金政策衔接上,需要按照“长期护理保险为基础,厘清相关政策责任边界”的原则,探索优化政策之间的衔接,既要避免重复享受,又要使相关人群有相应的政策保障。一是与基本医疗保险制度的衔接。目前,护理院等医疗机构,对医疗保险和长期护理保险均可覆盖的老年护理床位的支付政策需要进一步研究;二是与现有的养老服务补贴标准的衔接,试点中要处理好社会保险与面向低保低收入老人的福利政策之间的关系;三是做好与现有的重残人员护理补贴、工伤人员生活护理费等政策的衔接。
(四)建立全国统一制度标准和管理规范
各地可以根据筹资情况确定支付标准,但需要建立全国统一的失能失智等级认定标准、待遇支付政策框架体系、护理服务规范和质量评价标准和基本服务项目指导目录。第一,制定统一的失能失智等级认定标准。组织研制失能、失智评估工具,开发智能化评估工具,实现工具标准化,评估专业化,监管信息化。应在各地护理服务标准体系的探索中,优化失能等级评定、护理需求评估、护理保障项目等方面的标准,逐步形成全国统一的评估标准体系。第二,确定基本服务项目指导目录。制定长期护理保险服务项目清单指导目录,明确服务项目的内容和规范。根据各地老年人失能状态和失能等级,提供满足基本需要的指导性服务项目目录,提高服务内容的针对性和制度的公平性。第三,建立全国统一的待遇支付政策框架体系。首先,在支付范围上,根据长期护理保险的保障范围制定统一基础支付范围,厘清不同制度支付边界。各地根据筹资水平和经济发展水平,充分考虑制度的可持续性,适度增减支付范围。在支付形式上,应以服务给付为主,现金给付为辅。通过服务给付使潜在的护理需求转变成有效需求,促进护理服务市场的发展,规避现金给付带来的道德风险。在支付标准上,适度向居家和社区倾斜,引导保障对象优先利用居家和社区护理服务。第四,统一护理服务规范和质量评价标准。建议制定国家统一护理服务规范,统一质量评价标准,各地根据其经济条件和保障水平,规范护理服务行业,形成行业服务标准,有针对性的指导产业发展。
(五)完善基金经办和监督管理制度
探索实行经办机构委托管理方式。创新经办管理服务机制。通过政府购买服务、公开招标,积极引入具有全国性资质的商业保险机构,发挥其网点多、管理规范、专业能力强等优势,提高长期护理服务经办效能。探索建立长期护理保险服务中心,承担、参与受理居家失能人员的评定、费用审核、结算支付、稽核调查等经办服务。建立对基金支出的监督稽核制度。建立健全对护理服务机构和从业人员的协议管理、监督稽核等制度,明确护理服务基本要求、服务内涵,制订服务标准、管理规范、质量评价等管理办法。实行长期护理保险定点机构协议管理,探索引入第三方监管机制,加强对护理服务行为和护理费用使用的监管。规范评估标准,提高评估能力,防止骗保情况出现。
(六)建设长期护理保险管理信息系统
建立独立运行长期护理保险信息管理系统。加快信息网络系统建设,完善信息化管理系统,通过信息化手段加强对制度全流程的监督管理,实现管理、评估、经办、护理不同机构间信息平台的互联互通,实现信息共享,实现从参保到结算一体化服务。发展长期护理保险“互联网+移动应用”,建立适应居家上门服务的信息化监管系统。推广智能化网络化经办服务。积极利用5G技术应用在智能经办服务上,为长期护理保险业务受理、失能评定、待遇支付、服务监管提供技术保障。鼓励支持经办机构开发长期护理保险管理系统和手机APP,将医保经办机构、护理保险服务中心、失能人员及其家属、护理服务公司及其服务人员、辅具产品租赁公司等环节实现互联互通,在APP上实现服务需求推送、上门服务安排、服务时间审定、服务质量评价的全程智能化服务与监控。(记者 王镜榕)
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